Nog 9 dagen , dan verschijnt Sywerts miljoenen - De jacht op het mondkapjesgoud, het tweede door Follow the Money uitgegeven boek. Wil jij jouw exemplaar als eerste in huis hebben? Reserveer het dan direct. 

Ruimte is een schaars goed in Nederland. Wie trekt in deze strijd aan het langste eind? Lees meer

We willen natuur en recreatie, maar er moeten ook woonwijken en energiecentrales worden gebouwd. Wie trekt in deze strijd aan het langste eind? En wie delft het onderspit? In dit dossier trekt Follow the Money het land in om dat te onderzoeken.

In de strijd om openbare ruimte gaat het vaak om ontwikkelingen waar veel (belasting-)geld mee gemoeid is. Bij wie komt dit geld terecht? Wordt het in dienst van de samenleving besteed? Het is regelmatig moeilijk te controleren. Bovendien is de openbare ruimte van ons allemaal: hoe meer die onder druk komt te staan, des te belangrijker het is om een vinger aan de pols te houden hoe deze wordt ingericht.

Hoeveel geld kan er worden verdiend met grondhandel, en vooral met de handel in verontreinigde grond?

Het is een van de grootste wetgevingsprojecten van de eeuw: de Omgevingswet, die vanaf 1 juli volgend jaar 26 andere leefomgevingswetten overbodig moet maken. Het enige probleem: het lukt de overheid niet het cruciale ict-systeem op tijd af te hebben. Deskundigen vrezen opnieuw uitstel, het budget van inmiddels meer dan 170 miljoen euro dreigt op te raken.

Van de rook van Tata Steel tot en met de dakkapel van je buurman. Van het kappen van bomen in je straat tot de aanleg van de A2. Van vliegveld Lelystad Airport tot het uitbreiden van de parkeerplaats in je straat. Voor al deze situaties bestaat er een doolhof aan regels die bepalen wat wel en niet mag, hoeveel geluid of stikstof geoorloofd is, of de bouw of de natuur voorrang krijgt. 

In de nieuwe Omgevingswet worden al die regels gebundeld. Het is een soort superwet die de 26 huidige wetten rond ruimtelijke ordening en leefomgeving – onder meer geluid, bodemkwaliteit, bouwhoogte – in één wet moet vangen. 

Daar hangt een stevig prijskaartje aan. KPMG schat dat de overheden in de periode 2016-2029 tussen de 1,3 à 1,9 miljard euro zullen uitgeven aan de invoering van de Omgevingswet. 

Maar dan heb je ook wat. De wet versnelt vergunningsprocessen (van 26 naar 8 weken), maakt ze eenvoudiger, biedt ruimte voor meer participatie en maatwerk en laat alles gestroomlijnder verlopen.

Althans, dat is de belofte.

Het invoeringsproces van de wet verloopt namelijk niet zo gestroomlijnd. Hij stond oorspronkelijk al op de rol voor 2019, maar is inmiddels drie keer uitgesteld. Achilleshiel is het omvangrijke ICT-project dat aan de wet ten grondslag ligt, het DSO: Digitaal Stelsel Omgevingswet. De ontwikkeling daarvan gaat trager dan voorzien.

De invoering van de wet staat nu gepland op 1 juli 2022. Hij is al sinds 2016 met een ruime meerderheid goedgekeurd door de Eerste en de Tweede Kamer, en beide Kamers moeten enkel nog beslissen over de invoeringsdatum. Daarover plaatst vooral de Eerste Kamer nog de nodige vraagtekens. ‘Ik moet zeggen dat de eerste signalen over het DSO niet positief zijn’, zegt senator Mary Fiers van de PvdA. ‘Ik hoor ook van ambtenaren die met het systeem moeten werken veel twijfels.’

Om de nieuwe Omgevingswet goed te laten functioneren, is het digitale stelsel eromheen cruciaal. Het idee van de wet is namelijk dat alles sneller en simpeler moet, zoals het verlenen van een vergunning. Om dat te kunnen bereiken, is automatisering nodig. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten schrijft: ‘Het DSO is een randvoorwaarde voor de inwerkingtreding van de wet.’

‘IT-functionaliteiten zijn zo ingewikkeld ontworpen, dat ze tot problemen zullen leiden bij het maken en gebruiken ervan’

Maar er zit een kink in de kabel. Het Bureau ICT-toetsing (BIT), dat zich over grote ICT-projecten van de overheid buigt, oordeelde in 2017 vernietigend over DSO. ‘IT-functionaliteiten zijn zo ingewikkeld ontworpen, dat ze tot problemen zullen leiden bij het maken en gebruiken ervan en het is maar de vraag is of ze ooit allemaal gaan werken als bedacht. [...] Gemaakte financieringsafspraken staan nu al onder druk.’

Het advies van het BIT: maak het allemaal wat kleiner en simpeler, en bouw dan in stapjes verder. Zo blijft het project behapbaar. 

In oktober 2020 blijkt dat men niet heeft geluisterd naar dat advies. Na een nieuwe evaluatie schrijft het BIT: ‘DSO [is] in opzet nog steeds complex. Nu alsnog inzetten op een stevige complexiteitsreductie zou echter onvermijdelijk leiden tot verder uitstel van de ingebruikname.’ 

De waakhond concludeert dat ‘een tijdige en succesvolle implementatie [...] van DSO nog onzeker is.’ Op dat moment is echter al 90 procent besteed van de beschikbare 142 miljoen voor de ontwikkeling van het systeem. 

Het Bureau ICT-toetsing krijgt gelijk. De deadline wordt overschreden. Ook de kosten zijn te beperkt ingeschat, geeft huidige minister Kasja Ollongren toe in een Kamerbrief over de voortgang in september 2021: ‘De ontwikkeling en de afbouw van de landelijke voorziening van het Digitaal Stelsel Omgevingswet vergt meer tijd en geld dan aanvankelijk voorzien.’ De kosten voor de ontwikkeling van het systeem moeten opnieuw worden geraamd: 30,8 miljoen euro erbij. 

In een recentere brief stuurt Ollongren nog altijd aan op inwerkingtreding van de wet op 1 juli 2022.

De mensen die werken aan of met het DSO vragen zich af of die nieuwe datum realistisch is. Ook de Eerste Kamer twijfelt en vraagt experts om advies. 

‘Uitstel is onvermijdelijk,’ zegt Lieuwe Koopmans tijdens het deskundigenoverleg met de Senaat op 30 november. De ervaren softwareontwikkelaar is sinds 2017 bezig met software voor de Omgevingswet. Zijn bedrijf Tercera heeft alle provincies, ruim 140 gemeenten en 3 waterschappen als klant, en is daarmee marktleider.

‘Ik zou bijna een smeekbede willen doen: doe het niet, let op!’

Als zoon van een vrachtwagenchauffeur zegt Koopmans graag waar het op staat, vertelt hij FTM. Dat doet hij ook in de Senaat: ‘Ik zou bijna een smeekbede willen doen: doe het niet, let op! De afgelopen maanden waren er regelmatig storingen, die ook op de eigen website worden vermeld. Wat niet wordt vermeld zijn de vele hiccups: perioden waarin de landelijke voorziening van het DSO het soms wel en soms niet doet.’ 

Hij geeft aan dat de organisatie achter het DSO zelfs aan provincies vraagt om niet gelijktijdig grotere ruimtelijke plannen te publiceren in de (digitale) omgeving van het DSO, omdat het computersysteem dit nog niet aan kan. Die ruimtelijke plannen vertellen gemeenten en waterschappen op welke stukjes buitengebied welke regels gelden (bijvoorbeeld waar mag worden gebouwd). Koopmans: ‘Ik vind dat een raar teken zo vlak voor invoering. Ik ben bezorgd over de IT-stabiliteit.’

Volgens Koopmans loog de minister over de reden van vertraging van het DSO

Volgens Koopmans loog de minister over de reden van vertraging van het DSO en dat maakt hem kwaad. Ze zei in antwoorden op Kamervragen eerder dit jaar dat softwareontwikkelaars sneller hadden kunnen beginnen met ontwikkelen, maar ervoor kozen om dat pas te doen nadat de landelijke voorziening van het DSO in het najaar van 2020 klaar was. ‘Een leugen,’ aldus Koopmans. ‘Wij begonnen al in 2017 met ontwikkelen, en andere ontwikkelaars ook al eerder dan 2020. Maar het waren de veranderende standaarden vanuit de overheid die ervoor zorgden dat we steeds opnieuw moesten beginnen.’

"‘Het invoeren van de Omgevingswet op 1 juli 2022 is als het rijden met een auto die is opgebouwd met nieuwe techniek, zonder dat deze auto op de weg is getest en met chauffeurs waarvan het grootste deel maar twee rijlessen heeft gehad. Kan, maar onverstandig’"

Koopmans noemt ook een ander belangrijk pijnpunt, dat door vrijwel alle deskundigen tijdens het overleg wordt onderschreven. De gemeenten, provincies en waterschappen die met DSO moeten oefenen, kunnen dat nu nog niet voldoende, omdat het systeem nog niet helemaal af is. De vraag is of ze daar überhaupt tijd genoeg voor zullen hebben. 

‘​​Zes maanden oefenen nadat men de basiskennis heeft opgedaan, is echt noodzakelijk. Dat kan pas vanaf februari-maart,’ schrijft Koos Seerden, directeur van Rho Adviseurs in een position paper voor datzelfde deskundigenoverleg met de Eerste Kamer. Gemeenten besteden het maken van het grootste deel van hun ruimtelijke plannen uit aan adviesbureaus zoals Rho Adviseurs. Seerden spreekt voor een aantal bureaus die samen het overgrote deel van de ruimtelijke plannen in Nederland maken.

Oefenen met DSO wordt bemoeilijkt door de krappe arbeidsmarkt: gemeenten hebben erg veel moeite om goed personeel te vinden

Het oefenen wordt bovendien nog bemoeilijkt door de krappe arbeidsmarkt. Gemeenten hebben erg veel moeite om goed personeel te vinden, en moeten tegelijkertijd belangrijke andere taken uitvoeren, zoals de energietransitie en aanpak van de woningmarkt. Dat maakt dat het oefenen voor de beschikbare ambtenaren op een tweede plaats komt. 

Mocht de minister juli 2022 toch aanhouden als invoeringsdatum, ziet Koos Seerden het somber in: ‘Het invoeren van de Omgevingswet op 1 juli 2022 is vergelijkbaar met het gaan rijden met een auto die is opgebouwd met nieuwe techniek, zonder dat deze auto op de weg is getest en met chauffeurs waarvan het grootste deel maar twee rijlessen heeft gehad. Het kan, maar het is niet verstandig.’

Zowel Seerden als Koopmans pleiten voor een uitstel tot (minimaal) 1 januari 2023, zodat er voldoende tijd is voor het werkveld om te oefenen. Annetje Knaap van softwareontwikkelaar GISkit (een concurrent van Tercera) kan zich voorstellen dat om die reden voor een later tijdstip, bijvoorbeeld 1 januari 2023, wordt gekozen.

Voor een in juli uitgebracht rapport hebben onderzoekers van de Auditdienst van het Rijk onderzocht of de organisatie achter het DSO inmiddels iets gedaan heeft met de adviezen van onder andere het Bureau ICT-toetsing. Ze geven aan dat er naar aanleiding van de adviezen aantoonbaar stappen vooruit zijn gezet met het DSO. 

Maar we zijn er nog niet. De Auditdienst: ‘Het beeld van meerdere actiehouders [de mensen achter het DSO, red.] is dat het niveau is opgekrikt naar een mager zesje, terwijl ze het nodig achten om op bepaalde aspecten er een zeven of acht van te maken.’

‘Het is al drie of vier keer gebeurd dat zo’n fout werd ontdekt en dat alles om moest’

De kwaliteit van het systeem is juist essentieel voor de opbrengsten die het kan leveren, blijkt uit onderzoek van Ecorys in opdracht van het ministerie. Pas bij de technisch uitgebreidste versie van het DSO zouden de provincies en waterschappen op termijn (na 2029) structureel winst maken. Voor de Rijksoverheid en de gemeenten is nog niet duidelijk wanneer dat het geval zou zijn.

Softwareontwikkelaar Lieuwe Koopmans houdt intussen zijn hart vast, en is bang dat een half jaar uitstel niet voldoet. Hij denkt meer aan een jaar uitstel. ‘En uitstel alleen is niet genoeg. Er moeten ook echt aanpassingen komen. Het BIT-advies uit 2017 – de versimpeling van het systeem – moet goed uitgevoerd worden. En we moeten kunnen testen op voorhand, zodat we eventuele ontwerpfouten eruit kunnen halen.’

Mochten die ontwerpfouten opduiken als het systeem al gebruikt wordt, dan is dat veel lastiger te verhelpen, zegt Koopmans tegen Follow the Money. ‘Als het systeem al gevuld is met content, is het lang niet zo flexibel meer om er aanpassingen in aan te brengen. Het is al drie of vier keer gebeurd dat zo’n fout werd ontdekt en dat alles om moest.’

Dat er opnieuw over uitstel wordt gesproken, betreurt dijkgraaf Co Verdaas van Waterschap Rivierenland. Verdaas zit al vrijwel zijn hele werkende leven in functies die op de een of andere manier te maken hebben met ruimtelijke ordening. Hij dringt er net als de Vereniging van Nederlandse gemeenten, de Unie van Waterschappen en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op aan om de wet toch te laten doorgaan op 1 juli 2022. 

‘Is de ICT de maat der dingen?’

‘Bij mij in het waterschap zit een heel team dedicated om de data voor 1 juli op orde te krijgen. Uitstel is niet bevorderlijk voor de motivatie. Wij hebben alles op alles gezet, extra geïnvesteerd, en weer wordt de wet uitgesteld. Onze richting en energie verdwijnen dan.’ 

Hij geeft aan dat men moet kiezen tussen de lusten en de lasten. ‘Als je wacht tot je zeker weet dat er geen oneffenheden meer zijn en dat iedereen zegt er klaar voor te zijn, dan gaat het een heel tijdje duren. Is de ICT de maat der dingen? En hoe wegen we de consequenties van uitstel? Dat zijn uiteindelijk toch politieke beslissingen.’

De Eerste en Tweede Kamer mikken erop om – op basis van een voorstel van minister Ollongren – snel met een (koninklijk) besluit voor de datum van invoering te komen. Dat zal vermoedelijk in het eerste kwartaal van 2022 gebeuren.

Deel dit artikel, je vrienden lezen het dan gratis

Nog 9 dagen , dan verschijnt Sywerts miljoenen - De jacht op het mondkapjesgoud, het tweede door Follow the Money uitgegeven boek. Wil jij jouw exemplaar als eerste in huis hebben? Reserveer het dan direct. 

FTM maakt enkel gebruik van functionele cookies, waaronder ook cookies van derde partijen. Dit doen we om onze website te verbeteren. Meer weten? Lees ons cookiebeleid.